NOU 2023: 24
Med barnet hele vegen – barnevernsinstitusjoner som har barnas tillit
Mange barn opplever å måtte flytte mellom ulike barnevernstiltak, bli henvist videre i helsetjenestene eller få beskjed om at hjelpen avsluttes. For barna kan dette oppleves som at de voksne har gitt dem opp. Barna trenger det motsatte. De trenger å oppleve at voksne ser ressursene som bor i dem. De trenger å oppleve støtte, omsorg og trygghet. At de blir stilt krav til og tatt på alvor.
Utvalget har snakket med og fått innspill fra svært mange aktører, og besøkt institusjonene hvor barna bor. Inntrykkene samsvarer med funn i tidligere rapporter og gjennomganger. Selv om tjenestene rundt barna gjør det de skal, er det likevel ikke nok. Hjelpen blir fragmentert og tjenestene er uenige om hva barna trenger og hvem som har ansvaret. Særlig svikter det i overgangene mellom barnevern og helsetjenester. Utvalget mener derfor det er nødvendig å tenke nytt om hvordan samfunnet skal sikre disse barna den hjelpen de trenger.
Det har vært mange reformer og endringer på barnevernsområdet. Utviklingen har i for stor grad vært drevet frem av kriser og akutte behov. Utvalget har derfor utredet med et klart mål: å peke ut en langsiktig retning og foreslå rammer som vil vare over tid. I likhet med barna trenger også sektoren ro, forutsigbarhet og trygghet. Utredningen må følges opp av en langsiktig og systematisk innsats for å utvikle bedre kunnskap om hva som virker, for hvem og hvordan barnas livskvalitet påvirkes på sikt.
Det er et samlet utvalg som legger frem dette helhetlige forslaget til fremtidens institusjonsbarnevern. Det er mange som må samarbeide for å få dette til. Vi håper dere tar utfordringen. Vi mener at samfunnet må ha de aller høyeste ambisjoner for disse barna. De er ikke mange, men de trenger oss.
Barn på institusjon skal få helsehjelp
Staten har en plikt til å tilby et forsvarlig institusjonstilbud når kommunen ber om det. Utvalget mener at bistandsplikten er et viktig sikkerhetsnett, men barnevernet kan ikke alltid gi et forsvarlig tilbud alene. Det er en liten gruppe barn som i en periode av livet trenger noe mer og noe annet enn de kan få i en familie. Ved utgangen av 2022 bodde det 940 barn på barnevernsinstitusjon. Mange av barna har store behov for psykisk helsehjelp som de ikke får dekket i dag. Utvalget foreslår derfor at alle barnevernsinstitusjoner skal ha et helseteam fra spesialisthelsetjenesten tilknyttet seg. Helseteamet skal følge opp barnas behov for helsehjelp og gi veiledning til de ansatte på institusjonen. Hjelpen skal gis der barna er. Helseteamet skal også ha ansvaret for å sikre kontinuitet i barnas helsehjelp i overgangen til andre tiltak. Hjelpen skal bygge på en felles forståelse av hva barna trenger. I dag kan den faglige uenigheten og usikkerheten være størst i møte med barn med alvorlig spisevegring og tilbakevendende suicidalitet. Utvalget foreslår derfor at det utvikles faglige retningslinjer for hvordan helsetjenesten og barnevernet sammen skal hjelpe disse barna.
I mengden av voksne som vil hjelpe til, kan ansvarsfølelsen pulveriseres, overgangene bli vanskelige og hverdagene uforutsigbare. Det legges mange planer for barna, men bare én prosent av barn på institusjon har en individuell plan. En god individuell plan kan bidra til å samordne tjenestene rundt barnet. Utvalget mener derfor at alle barn på institusjon som har rett til det skal sikres en individuell plan.
Statsforvalterne har en viktig rolle i å etterse at tilbudet barna får er forsvarlig. I dag er tilsynet for sektorisert, og vurderer ikke i tilstrekkelig grad barnas helhetlige tilbud. Utvalget mener derfor at det regelmessig skal føres felles tilsyn på tvers av barnevern, helsetjenester og skole for barn som bor på institusjon.
Hjelpen skal bygge på barnas behov og ressurser
For å gi god hjelp må vi vite hva barna trenger hjelp til å håndtere, og hvor kimen til positiv endring finnes. Den beste kilden til dette er barnet selv. Utvalget foreslår en tverrfaglig kartlegging av behov og ressurser for alle barn som skal flytte til institusjon. Kartleggingen skal inkludere dagens tverrfaglige helsekartlegging, en risikovurdering og en kartlegging av behovet for tilrettelagt opplæring. Kartleggingen skal legge grunnlaget for å gi barnet et tilpasset institusjonstilbud, samt oppfølging av helsebehov og en tilrettelagt skolehverdag for de som trenger det. Hvorvidt barnet trenger ekstra rammer for å få forsvarlig omsorg skal vurderes individuelt.
Utvalget mener at tverrfaglig helsekartlegging er helsehjelp og at ansvaret derfor skal ligge hos helseforetakene. Det vil sikre barna den oppfølgingen de trenger, uten forsinkelser og unødvendige mellomledd.
Mange av barna har opplevd ekstreme belastninger. Da er det naturlig å reagere sterkt. Det har vært viktig for utvalget å skille mellom sterke og vanlige reaksjoner på stressende situasjoner, og det som kan utvikle seg til lidelser som trenger behandling. At tjenestene ser barnas ressurser og talenter, selv når de har det som vanskeligst, er viktig for å gi hjelp som virker.
Barna skal få et tilrettelagt tilbud og få være i ro
Mange barn som bor på institusjon flytter mye, ofte brått og uten at de selv ønsker det. En slik praksis kan ikke fortsette. En av jentene dere møter i utredningen opplevde å måtte flytte 20 ganger på tre år. Ingen blir friskere av det. Utvalget har derfor lagt stor vekt på å finne tiltak som bidrar til at barna får være mest mulig i ro.
God omsorg og utviklingsstøtte bygger på tillit og trygge relasjoner. Det krever tid og tålmodighet. Hvis barnets behov endrer seg, er det institusjonen som må tilpasse seg, ikke barnet. Traumesensitivitet må kjennetegne systemet som helhet, ikke bare det enkelte tiltak.
Dagens institusjonstilbud differensierer barna i sju målgrupper. Utvalget mener dette gjør det vanskelig å tilby den fleksibiliteten barna trenger, og at det bidrar til unødvendige flyttinger. Vi foreslår i stedet et tilbud bestående av tre institusjonstyper, hvor hver institusjonsenhet kan bestå av ulike avdelinger. Institusjonen som helhet skal kunne møte en bredde i barns behov. Slik kan barna få være i ro og unngå brudd i relasjoner, selv om de en periode trenger en annen type oppfølging.
Utvalgets forslag innebærer ikke store institusjonsbygg og generalistinstitusjoner, men enheter som rommer ulike typer avdelinger og bygg. Omstillingen av tilbudet må anerkjenne kompleksiteten i oppdraget barnevernsinstitusjonene har, og etablere driftsmodeller som sikrer tilstrekkelig bemanning, kompetanse, ledelsesressurser og støttetjenester.
Bufdir må fremover ta et tydeligere ansvar for å utvikle kunnskapsgrunnlaget og være faglig premissleverandør for alle barnevernsinstitusjoner. Det er nødvendig for å sikre at barna får et godt, sammenhengende og likeverdig tilbud, uavhengig av om institusjonen de bor på er statlig, kommunal eller privat.
Et tydeligere formål for barnevernsinstitusjonene
Vi har fått spørsmål om det i det hele tatt trengs barnevernsinstitusjoner i Norge. Vårt svar er ja. Utvalget deler samfunnets ambisjon om at barn skal bo med familien sin, og få den omsorgen, støtten og tryggheten de trenger der. Mange barn og familier trenger litt ekstra hjelp i hverdagen, og får det hjemme. Noen ganger er ikke det nok, og barna trenger at noen utenfor familien tar vare på dem. De fleste kan få god hjelp i en fosterfamilie, kanskje i eget nettverk. Samtidig trenger noen barn den spesialiserte hjelpen en institusjon kan tilby. I dag får disse barna ofte ikke et institusjonstilbud før en rekke andre tiltak har vært forsøkt og mislyktes. I mellomtiden påføres barna brudd og nederlag, og barnas utfordringer eskalerer.
Utvalget mener en grunnleggende utfordring i utviklingen av institusjonstilbudet har vært manglende klarhet om hva tilbudet skal være og hvem det skal hjelpe. Vi har derfor foreslått en egen formålsparagraf for barnevernsinstitusjonene og en tydeliggjøring av hvilke barn institusjon er det rette tilbudet for. De få barna som trenger den spesialiserte hjelpen en institusjon kan tilby, må få det før utfordringene har fått vokse seg for store.
Barnevernets formål er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Utledet av dette foreslår vi at barnevernsinstitusjonenes formål skal være å gi barna omsorg, utviklingsstøtte og beskyttelse, med utgangspunkt i det enkelte barns behov og ressurser. I likhet med andre barnevernstiltak kan et opphold i en barnevernsinstitusjon aldri begrunnes med behovet for straff eller samfunnsvern. Et godt institusjonstilbud vil kunne ha samfunnsvern som konsekvens, men aldri som formål. Tilsvarende kan ikke et institusjonsopphold begrunnes i et barns behov for helsehjelp alene, og institusjonene skal ikke gi helsehjelp. For å tydeliggjøre dette foreslår utvalget at begrepet «behandling» erstattes med «utviklingsstøtte» i barnevernsloven.
Institusjonen er barnas hjem mens de bor der
«Dette er familien min, det er her jeg bor, og det er hit vennene mine kommer», sa et av barna utvalget møtte da vi besøkte en institusjon. Samtidig vet vi at institusjonsopphold ikke er en god opplevelse for alle barn. Derfor har utvalget lagt vekt på hvordan vi kan styrke institusjonstilbudet slik at barna som bor der skal få best mulig hjelp for å komme videre i livet.
Utvalget har vært opptatt av at institusjonene først og fremst skal sikre god omsorg og utviklingsstøtte til det enkelte barn. Svært mange problemer både oppstår og repareres i relasjoner. Trygge og kompetente voksne er en avgjørende forutsetning for om institusjonen oppleves trygg og nyttig for det enkelte barn. Det er stor forskjell på om man tenker at et barn er vanskelig eller om barnet har det vanskelig. Vi som skal hjelpe må snakke med barn og være genuint opptatt av å forstå hvordan de har det. God miljøterapi er det faglige fundamentet i et godt institusjonstilbud. Institusjonen må i tillegg få hjelp fra helsetjenester og andre som har kompetanse som også er nødvendig for å møte barnas behov. Barna skal få hjelpen de trenger der de bor, og de ansatte på institusjonene skal slippe å stå alene med ansvaret.
Spesialisert rusbehandling er helsehjelp, også for barn
I dag er rusproblemer hos barn definert som et atferdsproblem, og barnevernets ansvar. Den dagen barnet fyller 18 år defineres rusproblemet som et helseproblem, og tilbudet er helsehjelp. Rus og avhengighet er spesialistutdanninger innen både medisin og psykologi.
Noen barn har omfattende, skadelig og langvarig rusmisbruk. De må få tilgang på den samme ekspertisen som voksne får. Utvalget foreslår derfor at ansvaret for spesialisert rusbehandling flyttes fra barnevernet til helsetjenesten. Barn som tilbys rusbehandling som døgntilbud i spesialisthelsetjenesten, skal fortsatt ha et hjem. Det kan være egen familie, en fosterfamilie eller en institusjon. Barnets hjem må også inkluderes i behandlingen, og det må være gode overganger etter behandlingen.
Selv om ansvaret for spesialisert rusbehandling flyttes til helsetjenesten, vil det fortsatt være mange barn med rusproblematikk på barnevernsinstitusjoner. Institusjonene må kunne gi barn som bruker rusmidler god hjelp, og samtidig beskytte de andre barna mot negativ påvirkning. Derfor er det viktig at ruskompetanse beholdes og styrkes på alle institusjoner.
Samhandling er ikke nok
Noen barn har særlig store og sammensatte behov. Barna har det til felles at ingen tjeneste alene klarer å gi dem all den hjelpen de trenger. Ofte kan det oppstå en diskusjon mellom barnevern, helsestjenestene og kriminalomsorgen om hvem som har det overordnede ansvaret. De tre sektorene har sine formål, som dels er overlappende, men som også har klare skiller.
Utvalget mener at samarbeid er viktig, men ikke tilstrekkelig. Det er også behov for en tydeligere plassering av ansvar, og nye tiltak for å gjøre helsetjenestene og kriminalomsorgen bedre i stand til å ta sin del av ansvaret. For å sikre et forsvarlig tilbud til disse barna, mener utvalget det er behov for flere langtidsplasser i psykisk helsevern for barn og unge, og et eget sikkerhetspsykiatrisk tilbud for barn. Det er også behov for at ungdomsenhetene styrkes med et eget lavsikkerhetstilbud med stor vekt på rehabilitering.
Heller ikke denne utredningen gir svar på alle spørsmål om hvordan møte barn som begår alvorlig kriminalitet. Denne utfordringen eies av flere departementer, og må finne sin løsning i tydelig ansvarsdeling og forpliktende samarbeid på tvers av sektorer, stat og kommune. Utvalget ber derfor justissektoren, barnevernssektoren og helsesektoren sammen adressere hvordan samfunnet skal møte barn som deltar i alvorlig kriminalitet, og særlig i de få tilfellene hvor barnet må frihetsberøves.
Flere skal få hjelp i egen kommune
Utvalget er opptatt av at flere barn må få hjelp der de bor. Derfor forslår vi å ruste opp de kommunale botiltakene kraftig. Mange ungdommer kan klare seg godt på en hybel med oppfølging. Noen trenger mye mer. Utvalget har tro på at når hjelpen kommer tidligere, nærmere der barnet bor og utvikles i samarbeid med barnet, vil den treffe bedre. Det vil øke sjansene for at livet utvikler seg på en god måte. Utvalget mener også at kommunale botiltak med heldøgns omsorg kan være det riktige tilbudet for noen ungdommer som barnevernet har overtatt omsorgen for. Vi foreslår derfor dette som et nytt omsorgstiltak som kommunene selv kan etablere, med krav til kvalitet, godkjenning og tilsyn.
Verdien av å klare seg selv
Samfunnsoppdraget for et godt institusjonstilbud handler om å legge til rette for at det enkelte barn skal kunne klare seg selv i livet som voksen. Utdanning og jobb er svært viktig for å motvirke marginalisering og utenforskap. En jobb gir penger til å leve for, sosial tilhørighet og for mange også mening i livet. De aller fleste trenger en utdanning for å få jobb. Samtidig vet vi at ni av ti som har bodd på institusjon ikke har fullført videregående opplæring når de fyller 21 år. Det må vi gjøre noe med. Utvalget har foreslått en rekke tiltak knyttet til utdanning og ettervern.
Sosial støtte er viktig for alle i overgangen til et selvstendig liv. Barn som bor på barnevernsinstitusjon har ofte mindre sosial støtte og nettverk rundt seg enn andre barn. Utvalget mener barn på institusjon bør få tilbud om et støttehjem, som både kan inkludere barna i vanlige familieaktiviteter mens de bor på institusjon og støtte dem i overgangen til voksenlivet.
Vi som samfunn har et ekstra stort ansvar for disse barna som ikke kan få den hjelpen og støtten de trenger i egen familie. Tidligere gjennomganger har vist at det ikke er nok at alle tjenestene gjør det de skal. Vi må alle gjøre litt mer, strekke oss litt lengre og bygge lag rundt barna som gjør at de ikke faller mellom sektorsiloer. Barna skal lære å klare seg selv, men de skal ikke gjøre det alene. Barna skal kunne ha tillit til at vi er med dem hele vegen, og aldri gir dem opp.
Takk!
Til slutt vil utvalget takke ungdomsutvalget for at dere har vært med oss i hele prosessen. Dere har utfordret oss, gitt oss mulighet til å forstå, støttet oss og gitt oss mange kloke råd. Profesjonsrådet har også vært til stor hjelp for oss. Uten kloke, dedikerte og trygge voksne på institusjonene, hjelper det lite. Så en stor takk til alle de flotte menneskene vi har møtt og som har gitt oss innspill i løpet av arbeidet. En spesielt stor takk til alle barn og unge. Det har betydd mye for oss å møte dere. Det er tross alt dere vi er til for. Dere har gode hjelpere rundt dere, enten det er i en barnevernsinstitusjon, i helsetjenestene eller i andre sektorer. De vil dere alle vel, selv om dere kan oppleve at de er mange og at hjelpen ikke alltid henger sammen. Dere både fortjener og trenger at det blir bedre.